作者简介：博士生林依标系我省国土资源厅副厅长，中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员。2008年，中央确定国土资源部为深入学习实践科学发展观活动的三个部级试点单位，博士生林依标作为国土资源部从地方仅抽调的两位同志中的一位参加部试点活动，并任试点活动政策研究组副组长。4月3日下午，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长、中央深入学习实践科学发展观活动试点工作领导小组组长李源潮同志到国土资源部视察、调研科学发展观活动的落实情况，林依标作为地方国土资源管理部门的唯一代表，在会上作了汇报。4月10日下午，在国土资源部举办学习实践科学发展观集中培训大会上，林依标对福建省国土资源管理工作贯彻落实科学发展观的做法、经验和体会做了的报告，国土资源部部长、副部长、机关和事业单位全体党员干部一千余人参加会议。国土资源部并将他的发言制作成光盘供讨论参考。该文是其培训大会的讲话。

尊敬的各位领导，同志们：

    国土资源部作为中央开展深入学习实践科学发展观活动的试点单位，这是全国国土资源管理系统的一件大事，必将对全系统学习和实践科学发展观产生深远的影响。我们地方国土资源部门一定要积极投入到活动当中去，上下联动，同步进行，而且要把地方作为国土资源部开展活动实践的主战场。今天我就把福建省国土资源系统在学习实践科学发展观中遇到的一些问题，是如何思考的，是怎样去解决的，以及还存在的问题，奉献给大家。重点汇报三个问题：

    汇报的第一个问题，坚守十八亿亩红线，实行耕地占补平衡

    坚守十八亿亩耕地的红线是按我国人口高峰期粮食需求量测算的耕地面积，这是关系到国家可持续发展的根本问题。占补平衡直接关系到十八亿亩这条红线问题。耕地的减少跟四个方面有关系，一是退耕还林，二是农业内部结构调整，三是灾毁，四是建设占用耕地（包括违法用地）。我们要讨论的是建设占用耕地的占补平衡问题。有人提出，占补平衡是占优补劣。我的理解是占优的多，补优的少。建设占用耕地，占的部分多在城市周边，大家都看得到；而补充的耕地，都在比较边远的地方，小块的土地，或者整理后融入大块土地中，很难完整地看到。给人的感觉占优是明显的，补优不明显。

    第一，补优的部分。通过土地整理整出来的耕地应该是全优的。比如我省6年来整理了180多万亩的耕地，新增了17万亩左右的耕地，这新增的部分，那就是全优的。不仅是新增的部分，其实被整理过的180多万亩耕地，都提高了耕作条件，提高了质量，为农业的可持续发展提供了基础。根据福建的实践，由于耕作条件的提高，土地整理与现代农业结合起来，形成了三种模式，公司＋农户的模式、种植大户的模式、经济联合体的模式。农民可以将土地租出去或入股，拿到租金或者股金，在没有整理前，要么租不出去，要么租金很低，整和没整租金提高了一倍多，从原来租出去只有200-300元到有500-600元。除了这些租金股金以外，农民还可以到这些企业去打工，每天还可以赚40-60元。说明土地整理的投入，它的产出体现在农民的增收上，体现在农业的发展上。从国外的发展经验来看，土地整理是农村发展的必由之路，日本、德国都走出了这样的路子。我们发现，土地整理以后的耕地，降低成本18%，提高产出21%，节水率平均提高了20个百分点，从42%提高到62%以上，科技的贡献率也明显提高。我们让180万亩耕地的耕作条件提高了，这笔账没有人跟我们算。我们自己要去算这笔账，要说明国土资源管理系统不仅使耕地数量增加，而且为农业的发展做了许多实事。土地整理在社会上的影响是很大的，福建省六年来都把它当作省委、省政府为民办实事的十件实事之一，3月底省政府常务会议明确规定今年再整合11亿资金，由国土资源厅牵头，在基本农田上以土地整理的标准为标准，进行农田基本建设。省政府认为土地整理标准最高，质量最好，对现代农业的发展好处最多，所以把这个任务交给我们厅，说明在这一点上大家是有共识的。

    第二，补劣的部分。我们确实有补劣的部分，比如福建几年来搞了5个围海造地项目，补充近15万亩耕地，从现在看，应该是低质的，只有通过不断进行土壤改良，种植喜碱的植物，淡水冲碱，不断耕作3-8年才能成为优质耕地。如果没有今天的劣质，就没有今后的优质。福建的宁德市1960-1970年代围海造地100多万亩，现在就是优质的耕地了。另外，有一个数字上的概念问题，新增的耕地同时也是新增基本农田。很多的土地整理是在基本农田上整理的，整出来的耕地从数量上增加了，但是我们只算增加了耕地，而没有算增加了基本农田。这是一种图斑不变、面积变的现象，是一样增加两样算法，既算增加耕地面积，又算增加基本农田面积才是合理的。

    第三，要做到占优补优，亟待开展表层土剥离工作。坚守十八亿亩，应该是数量和质量的概念，既要有18亿亩的数量，也得改变2/3中低产田的质量。国土资源部提出以建设促保护，开展补充耕地数量质量按等级折算，这是大势所趋。与此同时，我认为要将建设占用耕地的表层土进行剥离，放到新开发的耕地和中低产田上，从而提高开发新增耕地和现有中低产田的质量。福建省2002年在闽侯县进行了建设占用耕地表层土剥离的试点，结果不大理想。主要原因，一是投入太大，二是表层土不容易储备，三是运输距离比较远。去年我省又在光泽县进行了试点，试点结果证明，表层土剥离是可行的。首先，投入从目前经济状况看是能够承受的。目前福建省土地整理新增一亩耕地2.3-2.5万元，开发一亩耕地7000元，再加上客土回填的7000-8000元，一亩1.5万元就行。第二，从规划和计划上也是可行的。建设占用耕地依规划是固定的，补充开发的耕地和整理的耕地至少每年度是知道的，所以剥离表层土和回填的地点也是固定的，可以预先进行剥离和回填的实际调度，用就近的原则搭配好，这样可以节省成本。如果有时间差，就得实行储备。所以今年下半年开始，我省准备在九个设区市试点推开表层土剥离。现在还有几个问题没有解决。一是资金的筹措问题。按照谁占用，谁剥离，谁回填，谁受益的原则，占用耕地者要出资来解决。出多少需要测算。另外如果占用者自行剥离，是否收费呢？我们认为，只要占用耕地者剥离了耕作层和犁底层，并回填到指定的地点，占用者可以不出这部分钱。第二，如果储备就有储备地点和二次搬运的问题。第三，运输距离要测算起步距离和极限距离，无限远的不可能拉过去。这要建立数模进行测算，并有规范而且容易操作的规则。从试点的情况看，每剥离一亩地，按30公分厚的耕作层和犁底层，每亩约200立方，距离在十公里以内，造价是4600元。距离在30公里以内，8800元。第四，对于剥离土壤的厚度、质量要进行检测，污染的土壤就不要再剥离了。有的土壤看上去很好，由于施了吃饲料家禽的排泄物就有可能有重金属污染，这个土壤就不用剥离了。所以测土是必要的，配方和施肥可以交给后续的农业部门去做。如果我们把表层土剥离这件事情做成功了，就可以理直气壮地说，我们没有浪费祖先留下来十分珍贵的表层土壤，是循环利用，是可持续发展，是占优补优，这时候的十八亿亩是高质量的十八亿亩，为整个经济社会的发展做了一件大好事。

    上面讲的是“开源”的部分。接下来说一下“节流”部分。节约集约用地，各地采取很多的手段。我省也不例外，比如合理布局，提高投资强度，提高容积率，福建省还有飞地工业等等，措施很多，但实践中还觉得还不够，所以去年我省在龙岩、南平等地进行低丘缓坡地的建设用地整理。我省“八山一水一分田”，耕地以及后备资源很少，但是这一类后备资源丰富，据统计可供开发利用的有4000多万亩，所以在试点的基础上，准备从2007年开始，对于已经利用低丘缓坡地整理成建设用地的，规模在300亩以上的，非耕地占80%以上的，县市人民政府提出申请，可以一次性给予每亩补助5000元。每年约花1个亿。地方政府可以将这笔钱用于整理建设用地的基础设施，解决建设占用耕地的问题。采取这样的措施，预计每年可以减少建设占用耕地1/3，也就是3万多亩。比如光泽县金岭工业集中点2007年2月动工开发1500亩的建设用地，85%是低丘山地，基础设施投入4290万元，完成土石方451万立方，已有8家企业预约，效果很好。不占耕地是最大的节约，是可持续发展的必由之路，这是我省正在推广的事情。

    汇报的第二个问题，土地政策参与宏观调控问题

    土地政策参与宏观调控涉及的面很广，我这里只就土地政策参与房地产市场调控谈谈看法。有不少人认为，房价的上涨都是由于土地出让价格太高造成的，房价的上涨都是由于土地供应量不够，使房子供应量不够，造成房子供需矛盾，房价高升。我们通过调研，得出的结论是：房价拉动地价是必然，地价又促进了房价的上涨；与其说土地供应量不足，倒不如说土地的有效供应量不足。

    第一，房价拉动地价是必然。土地是房屋成本的重要组成部分。直观地看，成本对房价有很大的影响作用，因为某种产品的原材料价格上涨，该种产品的价格就会上涨。但仔细分析一下就会发现，成本只是影响价格的一个因素，而不是决定因素，在价格严重背离价值时，成本的因素有时是十分有限的。有位部领导在回答中央电视台记者采访时说，如果土地供应的价格降为零，房价会下降吗？回答是否定的，这就是把问题说到了极致。经济学理论认为，在高额利润或垄断利润的背景下，边际成本的增加是可以忽略不计。比如SARS期间的板兰根的价格、太湖“蓝藻”期间的矿泉水价格都严重脱离了价值，这时的价格上扬与成本没有关系。所有水贵如油之说，都不可能是在长江边说的。这些都是供求关系引起的矛盾，使得价格在一定的时期内严重脱离了价值。所以房价居高不下，而且不断上涨，是供求关系决定的。全国2007年住房空置率近30%，房子积压上亿平方米，那只是供应的结构、区位价格与需求的矛盾，总体还是供求的问题。土地的供应量主要是有效供应不足。

    现在的经营性房地产土地的供应都是通过招拍挂从市场上取得的，是由政府统一确定出让底价，通过竞争而形成成交价的，往往出让底价与成交价之间有很大的距离。2007年8月2日厦门市政府拍卖集美国际学校两幅地，经历了两个多小时，300多个回合，最终被地产巨头华润以19.56亿元收入囊中（J2007G04地块12.74亿，J2007G05地块6.82亿）。政府测算出让底价为4.04亿，成交价是底价的五倍，被业界普遍认为是“非理性价格”，但华润的说法却是“6000多元的楼面价在心理预期内”。从经济学的角度看，每一个人都是理性的，会根据客观环境的约束条件，做出最优的选择，使自己的利益达到最大化，而企业作为法人，更是理性的，在参与竞拍前一定会对地块进行市场测算，待购土地的价格＝待购土地房屋预期销售价格－建安成本－配套设施费用－管理、销售费用和利润，再决定竞拍的价格。所以是房子的预期价格拉动了土地价格。

    我再举一个反面的例子，福州市乌山西地块地处乌山西路与西二环交叉路口东北侧，分A、B两个地块，面积分别为21.51亩、25亩，建筑容积率分别为3.0和3.2，商业建筑面积分别占总建筑面积的35%和30%以下。2006年11月13日拍卖，因出让底价太高，现场无人应价流拍。2006年12月27日调整出让底价再次拍卖，因报名人数达不到法定的三人而流拍。该地块评估价为700万元/亩，拆迁成本加上税费达到890万元/亩，价格太高，无人竞拍。这说明地价太高市场不接受，主动权在市场，在开发商对市场价格的预期。另外，政府对出让土地的底价评估也是根据市场的价格来预测的，从2002年到2006年福州金山新区土地出让底价83万元/亩上升到163万元/亩，4年几乎翻一番。政府给出的底价被房价预期所拉动。

    第二，地价又促进了房价的上涨。地价对房价有传导效应，如果一个地方楼面地价比现实的房价还要高，那地价的传导效应就会直接影响购房者和开发商的心理预期。比如万科2007年在福州的原八一钢铁厂取得的土地，楼面地价7000多元，而当时当地的房价只有6000多元，很快周围的房价就升上去了。另外还有一些开发商恶意哄抬地价。比如开发商在某一区域囤有一定数量的房地产用地，为使原有的土地升值，就恶意抬高新出让土地的地价，以求得原有的土地乃至原有的空置房在一定的价格上出售。所以，不论是理论还是实践都应该是房价拉动了地价，地价也传导给房价，如此“浪浪相逐”相互叠加、相互交织。这是我们对地价房价关系的认识。

    第三，土地供应量与房价的关系。目前某些经济学家在中央电视台二套作节目访谈时认为，因为土地供应量太少，使房屋供应少了，供求发生矛盾，房屋价格高了。我的看法不是这样。我认为与其说土地供应量不足，不如说土地有效供应不足更为合适。有效供应包括供应的数量、结构、区位。土地供应是住房供应的基础，但是象隔靴搔痒，供地与供房之间还隔一层开发的环节，不能不考虑这个因素。土地供应到房子供应的中间环节出现了“漏出”。看看土地供应的各个环节就可以一目了然：从最初的农村集体用地征收为国有土地开始，一部分土地被政府储备，一部分供应给开发商，供应给开发商的部分，有不少被闲置、囤积，即使是被开发的部分，也还有一部分被开发商捂盘惜售，一部分由于“产销不对路”卖不出去被空置。我从三个方面的数据来源进行分析。一是中国建设银行发布的研究报告，报告中指出，2001年初至2007年5月份，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅开发完成12.96亿平方米，不足购置面积60%，相当数量的土地被囤积和倒卖。二是国务院发展研究中心于2007年9月16日发布的《中国房地产企业竞争力研究报告》，报告中披露了房地产企业越来越大的土地购置面积，全国最大的“地主”是碧桂园，截至2007年7月末，总土地囤积量已达到了惊人的5400万平方米。三是北京师范大学金融研究中心撰写的《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》，估测到2007年底房地产开发商囤地约10亿平方米。这些数据都在揭示：大量土地在供应后被囤积，土地供应被开发商留在了手里。不是政府的土地供应太少，而是开发商大肆囤积，坐等升值，打了政府土地供应的折扣，造成土地的有效供应太少。建行和北师大提供的房地产开发商囤地面积相差不多，以北师大的数据来测算一下。10亿平方米的土地按容积率＝2来计算，就有20亿平方米的房子，如果每套房子100平方米，就有2千万套的房源。以目前全国666个城市来计算，每个城市可以供应3万多套房源。在北京、上海这样的大城市，3万多套可能难以有很大的震动，但是绝大多数的中小城市3万多套就足以冲击市场。如果这些囤积土地入市，将会在很大程度上增加住房的供应。这还只是囤积部分，还有储备的、空置的房源，产销不对路的房源，非常可观。假如能够把所有的“漏出”都利用上，我想对于房地产市场的供地问题就会得到一定程度的解决。

    基于以上认识，福建省采取以下几条措施加以解决。第一就是优先保证廉租房和经济适用房的用地，进一步优化住房结构，中低价位、中小户型的普通商品房面积不得低于年度住房供应的70%，廉租房、经济适用房的供地面积不得低于年度商品住房供地面积的10%。2007年，经济适用房和廉租房供地量为123.1公顷，不包括各地实行配租部分和拆迁安置房中属于经济适用房的部分，如果加起来，约占20%。

    第二严格实行经济适用住房的供地政策，实行两种供地方式，一种是划拨供地，一种是出让供地，出让供地的采取“两限两竞”，并以合同的方式约束开发商严格按约定条件进行开发。

    第三省政府出台限制经营性房地产开发用地一次性出让宗地面积的最高限额，福州、厦门、泉州城市中心区和旧城改造区，最大面积8公顷，城乡结合部和新区20公顷，剩下的六个设区市，城市中心区和旧城改造区6公顷，城乡结合部和新区12公顷，其余县市中心区和旧城改造区为4公顷，城乡结合部和新区为8公顷。由于实行出让面积限额制度，超出面积出让必须报省政府审批。由于实行这个制度，一次性出让面积过大而出让门槛过高，竞买人少，竞争不充分，导致国有土地资产流失，土地开发周期长以及囤积和非法炒卖土地的现象，规范交易行为，维护公平公正的市场交易秩序。

    第四调整房地产开发项目供地结构。06年下半年开始，实行房地产用地年度计划管理制度，利用计划的手段，优化供地结构，要求各级国土资源管理部门在征得建设、规划和房产部门的意见后，采取限定户型面积和建设标准的方式出让土地使用权，在公告中提出提出套型面积、建设标准、建设期限、各项规划指标等控制性的要求，作为出让的前置条件，并载入合同，以合同的方式约束开发商严格按照条件进行开发建设。

    第五清理闲置盘活存量。06年12月31日以前已供未用超过两年的，未达到闲置条件的土地以及法定程序认定为闲置的，含超出规定开发动工期限，限期满一年和满两年的用地全部进行调理核实。据调查统计，2002年至2007年11月底，我省房地产用地供应面积8390公顷，其中竣工面积2606公顷，占同期供应总面积的31%；正在开发建设的4254公顷，占同期供应面积的50.7%；没有开工的面积1529公顷，占19%。摸清底数，区别对待。对这些采取了责令限期开工、有偿无偿收回闲置土地，对于闲置土地较多的市场，采取督办的方式促进盘活，对于收回的非房地产类的土地，如符合城市总体规划，用于普通商品房和政府保障性住房的建设，增加供应量。

    第六会同建设厅，开展房地产项目容积率专项检查，严格限定容积率调整范围，完善监管和责任追究制度。

    第七是建立各类住房供地数据月报制度，要求各市县供应各类住宅用地，必须严格按照“供一宗、录一宗”的原则，在核发供地批准文件或签订土地有偿使用合同之日起10个工作日内逐上将供地项目信息等内容录入“建设项目供地审批电子备案与在线监控系统”。同时要求各地要加强对供地数据的采集运用，充分利用数据信息对房地产市场运行形势、存在问题等进行分析，切实提高土地市场的管理水平。

    第八配合省建设厅、国家统计局福建调查总队、人行福州中心支行四部门联合对福州、厦门两城市房价及市场运行有关情况进行调研，并就如何稳定房价问题，与当地政府、建设、房管、国土、统计、金融等相关部门和部分房地产开发企业、中介机构代表进行研究探讨。

    第九组织开发“建设项目供地审批电子备案与在线监控系统”，于2006年3月正式开通运行，实行了对全省房地产开发用地审批供应与开发建设情况进行实行在线监控，实时掌握房地产项目地价变化情况，分析市场运行形势，利用现代网络信息技术强化了土地宏观调控的针对性和有效性。

    采取了这些措施效果如何呢？我想还是没有达到预期的效果。为什么？原因比较多，我谈明显的三点。

    第一，市场的各类需求数字不清。要调控房地产市场的供求，首先要知道需求。住房真实需求基本可分为三种，第一种是满足基本生活需要、生存居住的需求——廉租房、经济适用房和限价房等保障性住房；第二种是已解决了生存问题，在生存的基础上要求提高生活质量，改善居住的需求——商品房；第三种是作为财产保值、增值的方式，投资的需求。前两种需求，可以统称为使用性需求，政府应积极采取措施予以保障。对于第三种需求，由于我国人多地少的国情，不可能也不应该予以鼓励。我们要了解使用性需求的总量、结构、区位，而且这些信息必须是长、中、短期的需求信息。现在缺少这些信息，所以有效供地和调控就难以到位。只有建立完善的信息渠道，并以这样的需求信息为基础，提供有效的土地供应，参与市场的调控才能适量、到位。比如厦门市政府的名义，设定经济适用房购买者的条件，进行公告、报名、审查、公示，确定数量，这样该市对此类用房者的数量、结构、区位就明确了，经济适用房的供应量、结构、区位也就可以明确了。此外，需求者的位置和土地提供的位置也是十分关键的。需求者在东的多，如果供给的土地在西，那么该市的交通就成问题了，就会出现“钟摆效应”，交通的压力就增大了。厦门的保障性住房工作做得比较好，是建设部在全国的示范，关键该市是房地合一，设立了国土资源与房产管理局，有这样的职能，而其他很多地方就做不了。但是我们可以与相关职能部门配合，共同了解使用性需求的情况。今后我们想提请省政府与相关职能部门配合调查市场的使用性需求，然后再确定供给，而后采取一定的手段，使供给有效，才能达到调控的目的。今年国发3号文件已经涉及很多部门的调控，事前的比较少，事中、事后的很多，增加事前的配合可能效果更好。

    第二，闲置地的界定与处置问题。要解决“漏出”形成有效供给，闲置地的界定和处置是关键。从2003年的土地市场治理整顿开始，我们就着手做这件事。闲置土地直接关系到行政相对人宪法的基本权利，现行的国家层面的法律和政策有《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》（55号令）第17条、国土资源部1999年5号令、国务院的国八条、国六条。闲置地的界定与收回问题很多，我谈两个问题。

    一是供地的起点问题。行政部门、行政相对人、司法部门认识不一致，法律的规定也不够明确。行政部门认为，按国土资源部1999年5号令规定来起算，但是司法部门和相对人认为，要实际交地并能履行开发才行。从的行政和司法实践来看，不仅是我省的判例，即使是最高法院的判例，在这点上都出现不一致。比如最高法院2002年2月终审的烟台长城科工贸公司诉烟台国土资源局一案，就是起点的问题。结果烟台国土局败诉，并成为最高法院公报里刊登的典型判例。起点直接关系到对于闲置地的界定。2003年我们在实践中采取了供地时与行政相对人一起到现场签订《国有土地交付确认书》的方式，共同以书面的形式，依合同的内容，对交地的时间进行确认，该确认书长期执存，一旦讼争，其证据效力可经“司法认知”，这一简易的程序直接得到认定。但是有的同志说，这一程序没有法律授权，是一种法外另设，增加相对人的负担，不可行。所以现在我省还没有全面推开，只有一部分县市这样做了。这个问题还得研究。当然今后立法如果能上升到法律的层面更好，因为这对实践是有用的。《国有土地交付确认书》是一种非权力行政的方式，最严格的土地管理制度应该包括权力行政和非权力行政两种方式，在国土资源管理当中，权力行政用得很多，非权力行政相对少。非权力行政强调的是谈共识、谈利益，提倡公众参与与认可，相对人的配合。相对人愿意行政者在有效的制衡机制下，应用自己的智慧，让行政相对人充分享受到行政人员行政智慧和政治智慧的阳光。非权力行政包括指导行政与契约行政。当今世界不论是大陆法系国家还是英美法系国家，从上个世纪70年代开始就大力推行非权力行政方式，我们的邻国日本，1966年兴建成田机场典型案例，征地建设历时40多年，出动军警死伤上百人，预算费用增加10倍，首相出来道歉没有解决问题，农民发起“一坪地主运动”，就是将自己所有的土地按坪分割出售，造成政府谈判的对象在数量上大大增加，到目前机场跑道还短482米，大型客机无法起降。日本反思这一类问题会给经济社会和谐发展带来危害，所以大力推行非权力行政方式，它的经济发展与这种方式的推行密不可分。国土资源管理部门比较于其他的行政部门，自觉或不自觉地使用非权力行政方式已经不少，比如今年开展的国土资源法律法规宣传教育培训活动、国有建设用地使用权出让合同、征地中的公告、听证、矿山环境恢复保证金制度中的恢复治理协议等等都是典型的非权力行政方式。可持续的发展，应该是和谐的发展。所以我认为在行政中，应该更多地加入非权力行政的元素。

    二是国有建设用地使用权出让合同的法律性质问题。闲置地的无偿收回关系到巨额财产的收回。实践中几乎所有无偿收回都涉及到诉讼。而大家对这份合同的法律性质存在不同的看法。《国有土地出让合同》是当今世界成交额最大的合同之一，每年近万亿元的成交额，但法律没有明确规定其性质，《物权法》没有，《土地管理法》、《城市房地产管理法》没有，倒是全国人大胡康生先生主编的《物权法》释义明确说是民事性质。这是权威解释。但是最高院的民事、行政案由分别都有，我省高院和最高院判例也是民事、行政都有，司法管辖也是民事、行政都有，引用的法律也是行政和民事都有。随着工业用地招拍挂的推进，出让合同中，以规划和公益的利益而设定的条件越来越多，体现行政优益权越来越明显。我在网上查阅了这一类的文章，地方国土资源管理部门、律师多认为是行政性质，学者多认为是民事性质，这份合同的性质的界定关系甚大。闲置地的收回，行政部门要应诉。如果是民事的，那么就不需要罚前告知，不需听证告知，不必告知有关权利，只要作为平等的民事主体，应诉即可，这是减少了相对人的救济途径，增加了举证的责任，这是不适当地增加相对人的义务，减少相对人的权利，影响了诉辩双方的平衡。所以我个人认为，这份合同应该是行政为主，民事兼而有之，但是个案的诉讼要以案由来定，要么行政，要么民事。这种看法不一定对，可以讨论，但要有一个说法，要不然实践中有困难。

    第三，保障性住房的供应的区位问题也需要引起重视。为什么？有的地方都把保障性住房安排到很偏僻的地方，北京这个地方，半个小时40分钟算近距离，我们那里算是远的，如果1个小时就没人去了。各地政府在出让土地时，很关键的是要有出让金收入。如果把区位好的土地搞保障性住房，就没有出让金收入了。以1000亩土地为例，一亩假设300万元，不算高，出让金的收入就是30亿元。除此之外，房地产的税费收入是多少？按容积率2来算，楼面地价2250元，计税面积2000亩，计税基数是以成交价来算的，保守一点，按房价是地价的2.5倍，房价是5600元，房地产的税收30%左右，大部分是地税，22亿元。1000亩的地，地方政府要损失50多亿，当然就不愿意把最好的地给保障性住房。我省采取什么办法？去年9月20日上午，省领导到我厅检查工作，提出这个问题怎么办，要求我们要细化土地利用总体规划，将其与城市规划结合起来，开展城市土地控制性详细规划的编制工作。我们在调研的基础上，提出了城市土地利用控制性详规工作和技术方案，决定在福州、厦门、泉州三个设区市先行开展，取得经验后再全面展开。我们是在土地利用更新调查、第二次土地调查的基础上，结合了城市规划部门相关调查以及各类规划的成果，对于城市规划区内土地利用的潜力和需求进行预测研究，制定出各类功能区的用地布局，这里面就明确了经济适用房、廉租房和限价房的用地。由于是试点，首先要求福州、厦门在城市的中心区与商品房和高级住宅区同时布置经济适用房和廉租房。现在厦门的五缘湾、福州金山新区都要求经济适用房和廉租房与其它商品房的主体工程统一规划，统一设计，统一施工，统一交付使用，“四同步”进行。这项规划目前正在进行中。通过“四同步”，可以使房地产的各类供应的结构与这个政策配套，使数量、结构、区位等问题得到解决，进而解决有效供应的某些问题。我省还在摸索当中，政策和措施是否有效，还有待于实践的检验。

    汇报的第三个问题，建立国土资源管理共同责任的问题

    科学发展观提出了已经有4年了，但是有的地方在发展中粗放利用，土地的浪费和违法现象还时有发生。因为我们国土资源的配置是一个基础性的配置，涉及面很广，每一宗土地的转征用、补偿安置、供应、利用到项目的完成，都是由地方政府牵头，相关职能部门配合才一道完成的。这是一个很重要的利用环节。这种利用环节目前有两种倾向，一是工业用地的供应倾向于追求GDP的增长，二是经营性用地的供应倾向于地方财政的增长，由于这两个倾向，就产生了不良的冲动和投资的饥渴，所以在国土资源的利用上，带来了盲目性和不合理利用，以地生财，经营土地、形象工程都应运而生了。怎么解决这个问题？怎么使得地方政府和相关部门一起来管好土地？我们在实践中创新了几种做法。

    针对乡镇国土资源所收归县国土资源局管以后，乡镇政府很少参与制止土地违法行为的情况，莆田市在百日行动中一种创新做法，就是土地执法的红绿旗评比制度。这个制度就是把依法用地纳入地方政府政绩的考核目标当中。市国土资源部门与监察部门共同联动，每个季度对各县区抽查30%的乡镇依法用地情况进行检查评比，被抽查乡镇50%以上的村，对国土资源各项工作进行量化。被评为红旗单位的，每次奖励该乡镇一万元，一年内两次评得红旗，没有评为绿旗的，分别奖励乡镇和国土所两万元、一万元，一年内连续三次被评为红旗的，该乡镇分管领导、国土所负责人和县区国土资源管理部门的分管领导，评优时给予优先考虑；评为绿旗单位的，限期整改，整改不到位的，成效不明显的，要作为下一次检查当中的必检乡镇，由县区监察局给予该乡镇分管领导效能告诫，国土资源所、村建站负责人免职调离，该乡镇作为单列管理对象，在市级媒体公布，责令整改。如果第三次还被评为绿旗的，要追究乡镇主要领导责任，并由县国土局提出建议，报市委组织部予以调整，两年内不予提拔使用。乡镇分管领导及所在县区国土局分管领导免职调离。连续三次被评为绿旗单位的乡镇，其所在县区农转用审批予以暂停受理。同一次检查中，县区被检查的对象全部被评为绿旗，当月暂停该县区农用地审批受理，所有评比的结果在本地媒体公布，并分送市委、市政府各部门主要领导，对检查发现的问题，市国土局、监察局联合发文，书面通知各县区并抄送乡镇。通过评比，乡镇区领导既感到光荣，又感到压力，不敢放松，这个形式变“一家管”为“多家管”，变单兵作战，政府牵头，相关部门共同执法的格局，在百日行动中，该市就共同组织联合执法86次，出动人员5000多人，制止违法用地152宗，涉及面积17000多平方米，移送公安立案11宗，追究刑事责任6人，网上追讨8人，新闻曝光8起重大案件。通过红绿旗制度，落实了共同责任，营造了良好的执法环境。

    第二，创新村级协管员制度。国土资源的违法现象很多发生在农村，如果发现得晚，形成了事实，恢复是非常困难的。如何发现和制止在萌芽状态，需要有一个发现和制止的机制，解决土地监管的“最后一站”的问题。要解决这个问题，一定要在八闽大地布下天罗地网。所以我省建立了一个国土资源村级协管员制度，每村聘请一名群众基础好、威望高、有号召力、有农村工作经验并且敢于负责任的同志作村级协管员，每人每年补贴1200元，全省每年投入2000万左右。全省共招聘15045名。明确了协管员的职责，并且对协管员进行培训，我们编印了《培训教材》、《实用手册》，提高协管员对国土资源法律基本知识的掌握程度，第二建立了联络制度。第三建立了报告制度，要求协管员每天一个电话，每周一个报表，汇总协管情况。第四对协管进行了年度考核。建立了协管员制度以后，最明显的有两点，一是协管员在地质灾害的监测中，发挥了监测员的作用。06年以来，全省协管员向基层土地所报告了地质灾险情信息3200多条，协助转移地质灾害危险区群众16.5万，避免了2319人的可能伤亡。二是提供了各类国土资源违章违法信息6.3万多条。这个协管员制度，为基层国土资源管理安上了千里眼和顺风耳。第三，协管员也是纠纷的调解员。积极调解村民用地纠纷4.2万多起，有力促进了农村安定稳定。

    第三，建立了国土资源人民调解员制度，来化解矛盾纠纷，把矛盾解决在基层。这在《中国国土资源报》上有专文刊登，我就不多说了。这些制度的效果如何，还有待于实践的检验。

    感谢大家给予我的耐心，囿于水平和认识的局限，不当之处，请批评指正。